עתירה לבית המשפט העליון נגד שר הפנים

הבג"צ שמנע את צמצום מספר חברי מועצות הערים

עו"ד אדיר בנימיני

חלומם הגדול של חלק מבוטל מראשי הערים בישראל הוא להביא לצמצום מספר חברי המועצה בעירם, וכך להגביר את השליטה ההרמטית שהם נהנים ממנה גם כך, הודות למעבר לשיטת הבחירה הישירה. פחות חברי מועצה, הם פחות עיניים מפקחות על פעולתם, ויותר "שקט תעשייתי".

לקראת הבחירות המוניציפאליות של שנת 2008, הצליח לובי ראשי הרשויות לשכנע את שר הפנים דאז, מאיר שטרית (שהחל אף הוא את הקריירה הציבורית שלו כראש רשות מקומית בעיריית יבנה), להורות על צמצום מספר חברי המועצה בכל הערים בישראל. בנתניה הייתה אמורה הנציגות לקטון ולעמוד על 25 מושבים במקום 27.

הרגשתי שאינני יכול להשלים עם האקט הזה, שהיה בו לא רק כדי לפגוע בדמוקרטיה, אלא אקט של חוסר הוגנות כלפי מי שכבר החל את הכנותיו לקראת הבחירות. באותה העת התמודדתי מטעם מפלגת הירוקים, ושניים מחבריי שהתמודדו בערים אחרות גיא בן-גל (כפר סבא) וחדוה יחזקאלי (חדרה) ביקשו להצטרף לעתירה, שהתחלתי לשקוד על ניסוחה.

בעתירה (בג"ץ 7182/08) כנגד ארבע משיבים (שר הפנים; משרד הפנים – המפקח הארצי על הבחירות; היועץ המשפטי לממשלה; מדינת ישראל) כתבתי בין השאר את הדברים הבאים:

טענתי בשמי ובשם העותרים האחרים כי החלטת שר הפנים לחתום על הצו לצמצום מספר חברי המועצות בכל רחבי הארץ, במועד שבו זה נעשה, הייתה בלתי סבירה בעליל וזאת מתוך כמה נימוקים. בין היתר, לאור הפגיעה הבלתי מדתית באינטרס ההסתמכות המוגן על פי דין, תוך כדי עקיפת רצון המחוקק ומתוך שיקולים המצטיירים כפסולים וזרים. ההחלטה, בעיתוי שניתנה, פגעה באופן קשה ואף באופן אנוש באינטרס ההסתמכות של העותרים, המוגן על פי דין. החלטה זו משנה את "כללי המשחק באמצע המשחק". התנהלותו של שר הפנים מנוגדת לרצונו של המחוקק, אשר נציגיו דחו את עמדתו וקבע שאין לאמץ אותה. הואיל ושר הפנים בחר להביא את הנושא בפני המחוקק (למרות שלא היה חייב לעשות זאת), הרי שכעת עליו לכבד את החלטתו ולא לעקוף אותה. עוד נטען כי עולה ומזדקר החשש שמא שיקולים בלתי עניינים הולידו את קבלת ההחלטה האמורה בעיתוי הנוכחי. שר הפנים מתמודד בימים אלה בבחירות המוקדמות (פריימריס) בתנועתו "קדימה", שם לראשי הרשויות החברים בתנועה יש כוח אלקטוראלי רב והשפעה ניכרת על ציבור המתפקדים בעלי זכות ההצבעה.

המודל המסורתי של המשפט המנהלי, המכונה "מודל חגורת ההעברה" (Transmission Belt), מבוסס על תפיסת המדינה הדמוקרטית, כמדינה שבה לפרלמנט מונופול על קביעת הכללים, כאשר את הלגיטימציה לקביעת הכללים מקבל הפרלמנט מהעם, אשר המעניק לגיטימציה לפעולתה של הרשות המבצעת. חלוף הזמן ושינוי העיתים, בעקבות תהליך הגידול של סמכויות המינהל הציבורי ושיקול הדעת המוענק לו, הובילו אף לשינוי הפונקציה המרכזית של המשפט המנהלי: לא רק הגנה מפני כוחו של השלטון, אלא בחינת השאלה עד כמה הרשות הגיעה להחלטה המאזנת כראוי בין האינטרסים הפרטיים לבין האינטרס הציבורי. לאור המציאות החדשה שנוצרה הרי שעל בית המשפט לבחון לא רק את תוקף ההחלטה על פי גבולות הסמכות כפי שהוגדרו בחוק, אלא גם לתת את דעתו לגבי האופן שבו מפרשת הרשות את סמכותה[1]. מוכרת הגישה הרואה במדינה כ"מסגרת שלטונית העשויה לפגוע בפרט ובזכויותיו, והמחייבת פיקוח שיפוטי נרחב"[2].

על פי התפתחות זו, יבקשו העותרים להפעיל את סמכות הביקורת על טיבה של ההחלטה מעבר לתוקפה; ביקורת שיפוטית מעין זו אינה מסתפקת בבחינה שלילית, רק על דבר אי החריגה מסמכות ועליה לבחון גם באופן פוזיטיבי את מדיניות הרשות הרלוונטית ואת יישומה הפרטי לנסיבות המקרה.

טענתי בשם העותרים כי לאור הפגמים המהותיים והחמורים שנפלו באופן הפעלת הסמכות מלכתחילה על ידי שר הפנים , יש מקום להורות על ביטול מוחלט של הצו. בהפעילה את שיקול דעתה על הרשות לנהוג בהגינות ואין היא רשאית לפעול מכוח השררה בלבד. על משמעותה של השרירות בפעולת הרשות עמד השופט (כתוארו אז) מאיר שמגר: "כפשוטו ובעיקרו מתייחס ביטוי זה, לפי השקפתי, למעשה שנעשה על ידי רשות, מבלי לתת את הדעת לנתונים ולנימוקים שלפניה, תוך הסתמכות על כוחה השלטוני ותו לא. לא המירמה שולטת בכיפה במעשה השרירות אלא העדר התחשבות וחוסר תשומת הלב"[3].

בנוסף לכך ציינתי את החובה להפעיל את שיקול הדעת בסבירות: עילת אי הסבירות עניינה באופן הפעלת שיקול הדעת על ידי הרשות המנהלית; עילה זו מתמקדת בתהליך איזון האינטרסים והשיקולים הרלוונטיים שביסוד ההחלטה המנהלית, והפעלתה כרוכה בבחינה מהותית של תוכן ההחלטה.

משם עברתי והצגתי את טענותינו לעניין עיתוי קבלת ההחלטה בכל הנוגע לפגיעה ב"אינטרס ההסתמכות"; זה היה לשיטתי הפגם הבולט והמרכזי שעבר כחוט השני בכל הנוגע להחלטת שר הפנים. ההחלטה התקבלה ממש בסמוך למועד הבחירות, לאחר שמרבית המועמדים כבר החלו בהערכות אליה תוך הסתמכות על הדין הקיים. הרשימות נערכו לבחירות המקומיות תוך כדי הסתמכות על מצג מסוים, אשר לאור החלטת שר הפנים הפך למצג שווא לאחר ששר הפנים הורה על "החלפת קוביות המשחק באמצע המשחק".

סוגיה מעניינת נוספת שעמדה מאחורי השיקולים הייתה ההתנהלות מול הכנסת. טענתי כי הפעולה של שר הפנים הייתה למעשה התערבות בעמדת המחוקק: ועדת הפנים של הכנסת החלה לדיון באישור מספר סעיפים, אשר פוצלו מהצעת חוק העיריות החדש וזאת לצורך הכנה לקריאה שנייה ושלישית. בדיון זה נטל חלק דומיננטי שר הפנים, אשר ניסה לשכנע את חברי הועדה לקבל את עמדתו בדבר הצורך לצמצם את מספר חברי הרשויות המקומיות, אך ללא הצלחה. בפתח אותה ישיבה אמר יו"ר הועדה, ח"כ אופיר פז-פינס, דברים שהיה בהם כדי לחזק באופן מובהק את הטענות שלנו: "משום שהבחירות לשלטון המקומי, לרשויות המקומיות מתקרבות, חשבנו שיהיה נכון לחלץ מתוך החוק מספר סעיפים, מה שנקרא, לבצע פיצול כדי שהכנסת תוכל להצביע עליהם ביום רביעי לפני פיזורה לפגרת האביב, כדי שאנשים שרוצים להתמודד, בעיקר לחברות במועצה - יידעו מראש מה הם כללי המשחק, יידעו מה גודל הרשימות, יידעו את כל הדברים הנוספים שאנחנו רוצים לדון בהם ולסכם אותם לפני כדי שלא תהיה עמימות ולא יהיה חוסר ודאות שזה הדבר הכי גרוע בפוליטיקה כפי שכולנו יודעים" (פרוטוקול הדיון המצ"ב עמ' 4 למעלה – הדגש אינו במקור א.ב). שר הפנים נימק בין השאר את הצעתו בכך שהדבר יוביל ליתר משילות בשלטון המקומי וזאת תוך כדי בקשה להסיר את הצעתו של יו"ר הועדה להעלות את אחוז החסימה. על אף שסוגיית "אחוז-החסימה הראוי" הינו נושא המסור לחלוטין לשיקול דעתו של המחוקק יציינו העותרים, כי עמדתו של שר הפנים בוועדה, כשלעצמה מוכיחה עד כמה בלתי סבירה גישתו בדבר הצורך לצמצם את מספר חברי המועצה ברשויות המקומיות. שהרי מניתוח עמדתו של שר הפנים עולה, כי מטרתו הינה לצמצם את מספר סיעות היחיד אשר פוגעות ביכולת האפקטיבית ליצור קואליציות. הכול לשיטתו. אם כך הם פני הדברים, הרי שמבחן המציאות מלמד כי הפתרון הוא העלאת אחוז החסימה ולא צמצום מספר חברי המועצה. מעבר לכך, יציינו העותרים את העובדה שהקושי ב"יצירת קואליציות" הוא מאפיין בולט של כל דמוקרטיה פרלמנטרית, והדבר אינו זר גם לבית המחוקקים שלנו. אולם שם נמצא "הפתרון", לא בצמצום מספר חברי הכנסת מ-120, אלא בהעלאת אחוז החסימה!

בהקשר זה חשתי חובה להוסיף טענה חשובה כי לשיטתי, השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה האמורה (חיזוק ראשי הרשויות), היא המשך למגמה המסוכנת המובלת בשנים האחרונות על ידי משרד הפנים, לרסק את הביקורת הציבורית באמצעות נבחרי הציבור המכהנים במועצת הרשות, תוך צמצום וכרסום מתמיד בסמכויותיהם וחיזוק בלתי פרופורציונאלי של מעמדו הרם של ראש הרשות ושל הפקידות הכפופה לו[4].

עוד הוספתי כי הרכבי מועצות הערים השונות ברחבי הארץ הוא קטן באופן יחסי למקובל בעולם המערבי, כאשר גם התנאים בהם פועלים הנבחרים גרועים באופן מהותי. מרכז המחקר של הכנסת ערך מחקר השוואתי לבקשתו של ח"כ חמי דורון (פורסם ב- 31/08/2004), לבדיקת תנאי העבודה והשירותים שניתנים לחברי מועצות ערים בעולם המערבי[5]. בכל הערים שנבדקו זוכים הנבחרים לתנאים טובים הרבה יותר ובצורה משמעותית מהתנאים שזוכים להם הנבחרים בישראל, אשר מקשה על יכולתם האפקטיבית לבצע את מלאכתם, לבקר את פעילות הרשות והנעשה בתחומה לאור העוצמה המסורה גם היום לראש הרשות.

כתבתי לאור זאת כי שר הפנים למעשה סלל לעצמו (באמצעות סמכות מנדטורית שהוענקה לו ועל כך עוד נעמוד), "כביש עוקף" רצון המחוקק, לאחר שנכשל בניסיונו לשכנע את ועדת הפנים לקבל את עמדתו, תוך שהוא פועל בניגוד לעמדת נציגי הריבון בכנסת ובכך גם לכרסם בעקרון הפרדת הרשויות. קיימת הבחנה ברורה בין במצב שבו המחוקק לא הביע את עמדתו בסוגיה כלשהי ("המחוקק שותק" לגביה), לבין מצב בו המחוקק, הביע גם הביע, עמדה בנושא והחליט והכריע בה ("מן ה'לאו' של המחוקק, ניתן ללמוד על ה'הן' שלו")[6].

במקרה שלפנינו, המחוקק באמצעות ועדת הפנים דחה את עמדת השר; ומכאן לאחר ששר הפנים הביא את הנושא לפתחו של המחוקק מרצונו הוא, הרי שלא היה זה מעשה ראוי לעקוף את רצונו של המחוקק באופן שבו זה נעשה.

מתוקף כל האמור באה הקריאה של העותרים להתערבותו של בית משפט זה, אשר מתבקש לבחון לא רק את תוקף ההחלטה על פי גבולות הסמכות כפי שהוגדרו בחוק, אלא את טיבה של ההחלטה.

עוד היבט שעלה הייתה טענה בדבר חשש לשיקולים פוליטיים שהיו קשורים באותה העת לפרימריז בתנועת קדימה; מקרב הגוף הבוחר של תנועת קדימה ישנם מספר לא קטן של ראשי רשויות מקומיות גדולות ומשמעותיות בישראל, שהיו כאמור הגורם העיקרי שדחף לאותו שינוי. במסגרת הודעה לאמצעי התקשורת שפרסם דובר משרד הפנים נכתב כהאי לישנא, ללא כחל וסרק: "שינוי זה זכה לתמיכת המרכז לשלטון מקומי ולראשי רשויות רבים, שהתמודדו מול מצבים בלתי נסבלים בהרכבת קואליציה ותפקוד לקוי של הרשות המקומית" – מצ"ב הודעת דובר משרד הפנים מיום ה- 11/08/2008. מי שעמד אז בראשות "המרכז לשלטון מקומי" היה לא אחר מאשר, עדי אלדר, ראש עיריית כרמיאל, החבר בקדימה. ראשי רשויות בולטים נוספים החברים בקדימה היו אז יונה יהב מחיפה, יעקב טרנר מבאר שבע ומאיר ניצן מראשון-לציון.

בסופו של יום הסתבר כי לא היינו העותרים היחידים; למעשה, הוגשו עוד שלוש עתירות מלבד זו שלנו (רון לוינטל – חבר מועצת עיריית תל-אביב-יפו - בג"ץ 7181/08; ש"ס, המפד"ל, יהדות התורה, מרצ ורע"מ-תע"ל - בג"ץ 7240/08; יאיר צברי וסיעת "אנשי-העיר" תל-אביב).

העתירות נקבעו לדיון בהרכב השופטים בראשות כב' השופט אדמונד א' לוי, אסתר חיות וד"ר יורם דנציגר, ולאחר שהתקיימו שתי ישיבות, התבשרנו כי בית המשפט העליון מקבל את העתירה, ומבטל את הצו שיצא מידי שר הפנים.

להלן פסק הדין המלא של בית המשפט העליון:

בבית-המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 7181/08

בג"ץ 7182/08

בג"ץ 7240/08

בג"ץ 7288/08

בפני:	כבוד השופט א' א' לוי
	כבוד השופטת א' חיות
	כבוד השופט י' דנציגר

העותר בבג"ץ 7181/08:

העותרים בבג"ץ 7182/08:

העותרות בבג"ץ 7240/08:

העותרים בבג"ץ 7288/08:

רון לוינטל

1. אדיר בנימיני

2. גיא בן גל

3. חדווה יחזקאלי

4. מפלגת הירוקים

1. מפלגת ש"ס – התאחדות הספרדים העולמית
שומרי תורה

2. מפד"ל – המפלגה הדתית לאומית

3. מפלגת יהדות התורה והשבת

4. מפלגת מרצ-יחד

5. מפלגת רע"מ-תע"ל

1. יאיר צברי

2. סיעת "אנשי העיר", תל-אביב

נ ג ד

המשיב בבג"ץ 7181/08;

בבג"ץ 7240/08;

ובבג"ץ 7288/08:

המשיבים בבג"ץ 7182/08:

שר הפנים

1. שר הפנים

2. משרד הפנים

3. היועץ המשפטי לממשלה

4. מדינת ישראל

עתירות למתן צו על-תנאי

בשם העותר בבג"ץ 7181/08:

בשם העותרים בבג"ץ 7182/08:

בשם העותרים בבג"ץ 7240/08:

בשם העותרים בבג"ץ 7288/08:

בעצמו

עו"ד אתי כהנא

עו"ד פרופ' דוד ליבאי; עו"ד אלעד רט

עו"ד נפתלי גור-אריה; עו"ד חיים שפרן

בשם המשיבים:

עו"ד תדמור עציון

פסק-דין

השופט י' דנציגר:

1. לפנינו ארבע עתירות אשר עניינן החלטתו של שר הפנים, המשיב 1 בכל העתירות (להלן – השר) מיום 11.8.08, בה קבע מפתח אחיד לקביעתם של מספר חברי המועצה ברשויות המקומיות (להלן – הצו), מכוח סמכותו לפי סעיף 19 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן – פקודת העיריות), סעיף 6 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950 וסעיף 6 לצו המועצות המקומיות (ב), התשי"ג-1953 (להלן יקראו שניהם יחד – צו המועצות המקומיות). במסגרת ארבע העתירות ביקשו העותרים סעדים שונים, אשר המשותף להם הוא בקשתם כי יוצא צו על תנאי המופנה אל השר ומורה לו ליתן טעם מדוע לא יבוטל הצו; מדוע לא ימנע השר מלהחיל את הוראותיו של הצו על מערכת הבחירות הקרובה לרשויות המקומיות, הצפויה להתקיים ביום 11.11.08 ומדוע לא יורה הוא על ביטולו של הצו האמור, וזאת עקב שורה של פגמים אשר נפלו לטענתם בהחלטתו של השר שהביאה להוצאת הצו.

2. העותרים הינם חברי מועצות מקומיות וסיעות שונות במועצות מקומיות. השר הינו הממונה על העיריות, ראשי העיריות, חברי מועצות הערים והתנהלות העיריות והאורגנים השונים שלהן, וזאת מכוח פקודת העיריות ודברי חקיקה נוספים. בנוסף, משמש השר כחבר במפלגת "קדימה" (להלן – המפלגה) ועד לבחירות הפנימיות שהתקיימו במפלגה לפני מספר שבועות, שימש השר כמועמד לעמוד בראשותה.

3. לטענת העותרים, הגם שמערכת הבחירות לרשויות המקומיות החלה עם מינויים של פקידי הבחירות ומסירת ספרי הבוחרים למועמדים על ידי משרד השפנים כבר ביום 16.6.08, הרי שרק ביום 12.8.08, כחודשיים לאחר פתיחת מערכת הבחירות האמורה ופחות משלושה חודשים לפני סיומה, פרסם דובר השר הודעה לפיה הוציא השר את הצו נשוא העתירה, לפיו יקטן מספרם של חברי מועצות הערים בערים הגדולות.

לטענת העותרים, המטרות בבסיס הצו "שקופות וברורות", כאשר השר ביקש לחזק את ראשי הערים ולהקל עליהם לבנות קואליציות עירוניות על מנת שראשי הערים הגדולות, שרובם חברים במפלגה, יתמכו בו בבחירות הפנימיות לראשות המפלגה.

4. טענות העותר בבג"ץ 7181/08. לטענת רון לוינטל, העותר בבג"ץ 7181/08, המכהן כחבר מועצת העיר תל-אביב-יפו (להלן – לוינטל), הוא חתם זה מכבר על התחייבויות כספיות שונות שלקחו בחשבון את סיכויי ההצלחה של רשימתו להיבחר למועצת העיר, בהתבסס על מספר חברי המועצה שהיו חברים במועצה היוצאת, התחייב בפני חברי רשימתו על סדר הופעתם ואף הבטיח בונוסים כספיים שונים לספקים על בסיס הצלחתו, בהתבסס על מספר המנדטים הקיים. לטענתו, אילו ידע כי סיכויי בחירתו קטנים יותר וכי אחוז החסימה עלה, בעקיפין, יתכן כי היה מכלכל אחרת את צעדיו. לוינטל אינו כופר בסמכותו של השר להוציא את הצו, אולם לטענתו, התזמון בו הוצא הצו מחייב את בטלותו או למצער, את בטלותו היחסית. לטענתו, פעולת השר נגועה בשיהוי, כאשר ההחלטה להוציא את הצו ולמעשה לשנות את הליך הבחירות, התקבלה במהלכו של הליך זה, בניגוד לפסיקתו של בית משפט זה. מוסיף לוינטל וטוען כי הוצאת הצו בעיתוי שבו הוצא מהווה הפרה של הבטחה שלטונית ופגיעה באינטרס ההסתמכות; פגיעה בהליך הבחירה ובזכות לבחור ולהיבחר; נעדרת סבירות ומידתיות ובוצעה תוך פגיעה בזכות הטיעון של המועמדים בבחירות.

5. טענות העותרים בבג"ץ 7182/08. טענותיהם של העותרים בבג"ץ 7182/08, חברים במועצות העירוניות של עיריות נתניה, כפר סבא וחדרה ומפלגת הירוקים, אשר כ-30 רשימות מטעמה עתידות להתמודד בבחירות הקרובות לרשויות המקומיות, דומות במידה רבה לטענות שמעלה לוינטל בעתירתו. בתמצית, טוענים העותרים בעתירה זו כי ההחלטה להוציא את הצו בעיתוי בו הוצא, פגעה באינטרס ההסתמכות של העותרים, כאשר היערכותם למערכת הבחירות התבססה על מספר חברי המועצה המכהנים ואילו השר "החליף את קוביות המשחק באמצע המשחק". עוד טוענים העותרים כי התנהלותו של השר מנוגדת לעמדת המחוקק, כאשר השר ניסה לשכנע את חברי ועדת הפנים של הכנסת להכניס תיקון בפקודת העיריות לפיו יצומצם מספר החברים במועצות הרשויות המקומיות, ללא הצלחה, וסופו של דבר סלל לעצמו "כביש עוקף" באמצעות הוצאת הצו. לבסוף, טוענים העותרים בעתירה זו כי העיתוי בו בחר השר לקבל את החלטתו, קשור להתמודדותו של השר על ראשות המפלגה ולפיכך, החלטתו התקבלה בהסתמך על שיקולים פוליטיים זרים.

6. טענות העותרים בבג"ץ 7240/08. העותרות בבג"ץ 7240/08 הינן מפלגות המיוצגות בכנסת, אשר "מריצות" רשימות מטעמן בבחירות לרשויות המקומיות. גם העותרות בעתירה זו מעלות את הטענות המפורטות בשתי העתירות דלעיל. לטענתן, הן הסתמכו על המפתח הקודם לקביעת מספרם של חברי המועצות ברשויות המקומיות ונטלו על עצמן התחייבויות, התקשרו בהסכמים ואף תכננו את תקציבן בהתאם. כן טוענות העותרות בעתירה זו, כי החלטתו של השר הינה בבחינת "מחטף פוליטי" שנועד לעקוף את הליכי החקיקה הראשיים וכי השר מצוי במצב של ניגוד עניינים וקיים חשש ממשי כי ביסוד החלטתו עמדו שיקולים פוליטיים וזרים. לבסוף, טוענות העותרות כי ההחלטה על הוצאת הצו התקבלה מבלי שהשר קיים היוועצות ומבלי שניתנה זכות טיעון למי שעלול להיפגע מן ההחלטה וגם מטעם זה נפל בה פגם.

7. טענות העותרים בבג"ץ 7288/08. העותרים בבג"ץ 7288/08, סיעת "אנשי העיר" הצפויה להתמודד בבחירות למועצת עיריית תל-אביב-יפו ומר יאיר צברי העומד בראשה, מבססים אף הם את עתירתם על הטענות המפורטות בעתירות דלעיל. בנוסף, טוענים העותרים בעתירה זו כי סעיף 19(ב) לפקודת העיריות, מכוחו הוצא הצו, מסמיך את השר להגדיל את מספר חברי המועצה בלבד ולא להקטינו, כאשר הקטנת מספר חברי המועצה מהווה הלכה למעשה הגדלה של אחוז החסימה בבחירות לרשויות המקומיות, עניין אשר אינו מצוי בסמכותו של השר אלא בסמכות הכנסת.

הואיל וכל ארבע העתירות נדונו בפנינו במאוחד, הואיל והעתירות מבוססות, רובן ככולן, על טענות אשר משותפות לכל העותרים והואיל והסעדים המבוקשים על ידי העותרים זהים במידה רבה, להלן נתייחס לכל העותרים במאוחד, ללא הבחנה בין העתירות השונות.

8. עמדת המשיבים. מנגד, מתנגדים המשיבים – השר, המפקח הארצי על הבחירות, היועץ המשפטי לממשלה ומדינת ישראל – לעתירות, וטוענים כי יש לדחותן על הסף, הואיל ולעמדתם לא נפל כל פגם בהחלטתו של השר באופן המקים עילה להתערבותו של בית משפט זה. לטענת המשיבים, החלטת השר בדבר הוצאתו של הצו התקבלה מכוח סמכותו על פי דין, על רקע מדיניות הרואה חשיבות בצורך לצמצם את מספר חברי המועצה ברשויות המקומיות, על מנת לפתור את הקושי הקיים בקבלת החלטות מוניציפאליות אשר נובע, בין היתר, מריבויין של סיעות בנות מספר חברים קטן ביותר וסיעות יחיד. לטענתם, מדובר במדיניות ממשלתית רבת שנים, כאשר החלטתו של השר התקבלה בהמשך להחלטתו של השר הפנים אברהם פורז אשר קבע את מספר חברי המועצה ברשויות המקומיות ערב הבחירות לרשויות המקומיות בשנת 2003, לאחר שמהלכי חקיקה שניסה השר להעביר על מנת לצמצם באופן משמעותי יותר את מספר חברי המועצות, לא הבשילו לחוק ולפיכך, החליט הוא להפעיל את סמכותו ולהורות כבר כעת על צמצום כאמור, על מנת לקדם את האינטרס הציבורי הגלום בחיזוקן של הרשויות המקומיות, יציבות השלטון המקומי ויכולתן של הרשויות לתפקד באופן אפקטיבי. כן טוענים המשיבים כי לטענתם של העותרים השונים לפיה ההחלטה בדבר הוצאת הצו מבוססת על שיקולים זרים, על מנת להיטיב עם ראשי רשויות מקומיות כאלה ואחרים המזוהים עם מפלגת קדימה, אין כל בסיס, וכי המפתח לקביעת חברי המועצות המקומיות הוא אחיד, שוויוני ו"שקוף" לכל. לאור כל האמור לעיל, טוענים המשיבים כי דין העתירות להידחות על הסף.

9. ביום 8.9.08 ניתן על ידינו צו על תנאי המורה למשיבים לנמק מדוע לא יימנעו מלהחיל את הוראות הצו על הבחירות הקרובות לרשויות המקומיות. לאחר שקיבלנו את תצהיר המשיבים ואת תגובות העותרים לו ולאחר ששמענו, ביום 8.9.08 וביום 6.10.08, את טיעוני הצדדים במסגרת הדיונים שהתקיימו לפנינו, החלטנו ביום 6.10.08 לעשות צו מוחלט ולפיו הוראות הצו לא יוחלו על הבחירות הקרובות לרשויות המקומיות הצפויות להתקיים ביום 11.11.08. נוכח סד הזמנים בגדרו נדרשנו להכריע בעתירות (כאשר ימים 6-7.10.08 היו המועדים האחרונים להגשתן של רשימות המועמדים), ניתן פסק דיננו ללא נימוקים.

להלן נימוקינו.

10. סעיף 19 לפקודת העיריות קובע כדלקמן:

"(א) מספר החברים של מועצה העומדת לבחירה ייקבע על ידי השר לפי הטבלה הנתונה להלן [...]

(ב) השר רשאי להגדיל את מספר חברי המועצה של עיריה הנמנית עם סוג משלושת הסוגים הראשונים, כדי המספר המקסימלי הקבוע בטבלה לסוג הבא אחריו."

הוראה דומה נקבעה גם בסעיף 6 לצו המועצות המקומיות. הנה כי כן, המחוקק הסמיך את השר, מכוח פקודת העיריות וצו המועצות המקומיות לקבוע את מספר החברים בכל מועצה מקומית, בהתאם למספר התושבים בכל מועצה. אשר על כן, וסבורני כי אין על כך מחלוקת, מוסמך השר לקבל החלטה בדבר מספר החברים במועצה של רשות מקומית.

11. עם זאת, סבורים אנו כי נפל פגם בעיתוי בו התקבלה ההחלטה. בית משפט זה פסק זה מכבר כי אין לבצע שינוי בנוהליה של מערכת בחירות לאחר שזו התחילה, כאשר אין מקום לשנות את "כללי המשחק" במהלך התקופה בה מתנהלת מערכת הבחירות. יפים לעניין זה דבריו של כבוד הנשיא א' ברק בבג"ץ 65/05 מוסלח נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(4), 553 (פסקה 6 לפסק דינו של הנשיא ברק) (2005) (להלן – עניין מוסלח):

"אכן כלל גדול הוא בדיני בחירות, כי יש להיערך אליהן מראש ובזמן; יש להבטיח האפשרות הממשית של הגשמת העקרון כי לכל קול ינתן קול. על כן חייבים לקבוע מראש "כללי משחק" עקביים; יש להבטיח אפשרות של בדיקה מראש כי מצביע יוכל לבדוק אם שמו כלול ברשימת הבוחרים. יש להבטיח נגישות לנכים; יש לשמור על כללי הפרטיות וסודיות ההצבעות; יש לקבוע נוהלים ברורים ומובנים; יש לשנן כל אלה לאחראים על הקלפיות. כל זאת דורש זמן."

וראו גם בג"ץ 606/01 ברכה נ' ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-16, פ"ד נה(2) 577, 580 (2001) המוזכר שם (להלן – עניין ברכה).

ודוק – אין מקום לבצע שינוי בנוהלים לאחר שמערכת הבחירות התחילה, בין אם מבקש השינוי הוא מי שמבקש להתמודד במערכת הבחירות (כפי שהיה בעניין מוסלח) ובין אם מדובר בשינוי בנוהלים על פי החלטתו של השר הממונה או של רשות מינהלית אחרת.

12. יתר על כן, הגם שפסק הדין בעניין מוסלח ניתן במסגרת עתירה שהוגשה במועד סמוך יותר למועד הבחירות לכנסת, הרי שהיסודות עליהם הוא מתבסס, באשר לאיסור על שינוי הנוהלים והכללים של מערכת בחירות במהלכה של מערכת הבחירות, יפים גם למערכת הבחירות לרשויות הקומיות.

13. מערכת הבחירות לרשויות המקומיות החלה בחודש יוני 2008. לא מקובלת עלינו טענת המשיבים לפיה פרט לשתי הפעולות של "שליפתם" של פנקסי הבוחרים והפניית דרישה כלפי אלופים ורבי פקדים להתפטר מתפקידם, ככל שהם מבקשים להתמודד בבחירות אלה, אשר אין להן כל קשר להחלטה בדבר הוצאת הצו, לא בוצעו פעולות כלשהן בקשר עם הבחירות לרשויות המקומיות.

לא ניתן לקבל את טענת המשיבים לפיה ההכנות וההיערכות למערכת הבחירות מוגבלת לחודש ימים, בין המועד האחרון להגשת המועמדות לחברות במועצה או לתפקיד ראש העיר לבין מועד הבחירות. הגם שהמשיבים תומכים טענתם זו בדוח שערך המפקח הארצי על הבחירות ממנו עולה, לכאורה, כי קודם למועד בו פורסם הצו לא התרחשה פעילות היכולה להיות מושפעת מהחלטת השר, הרי שברי כי דוח זה אינו יכול ליתן תמונה אמיתית לגבי פעולות ההכנה המקדמיות שבהן נקטו העותרים ומתמודדים אחרים ולגבי ההתחייבויות השונות שנטלו על עצמם, הן פוליטיות והן כלכליות, אשר התייחסו לסיכויי בחירתם ואשר מושפעות באופן ישיר ממספרם של חברי המועצה בכל רשות מקומית. גם טענת המשיבים לפיה השינוי במספרם של חברי המועצה נע "סביב עשרה אחוזים" וכי במצב בו טרם התבררה זהותם של כלל המועמדים והמפלגות שיבקשו להתמודד בבחירות, ממילא לא ניתן להעריך את סיכוייו של כל מועמד להיבחר אינה מקובלת עלינו, בפרט נוכח התקופה הקצרה יחסית אשר חולפת בין מועד הגשת הרשימות לבין מועד הבחירות.

14. גם אם נקבל את הטענה לפיה החלטת השר התקבלה בשלב מוקדם יחסית של מערכת הבחירות, הרי שמשעה שהיא התקבלה בתוך מערכת הבחירות, לאחר שזו החלה, הרי שהחלתה על מערכת הבחירות הנוכחית תהיה מנוגדת לעקרונות שנקבעו בפסקי הדין האמורים בעניין מוסלח ובעניין ברכה. לפיכך, סבורים אנו כי די בעיתוי המאוחר בו התקבלה ההחלטה והוצא הצו כדי להביא למסקנתנו לפיה קיים פגם בהחלתו של הצו על מערכת הבחירות הקרובה לרשויות המקומיות. לכן עשינו את הצו המוחלט ופסקנו כי הוראות הצו לא יוחלו על מערכת בחירות זו.

15. בשולי הדברים יוער כי יתכן ויש ממש בטענת העותרים לפיה השר אינו מוסמך להקטין בצו את מספר החברים במועצת הרשות המקומית אלא להגדילו בלבד, כלשונם של סעיף 19 לפקודת העיריות וסעיף 6 לצו המועצות המקומיות. פרשנות זו מקבלת משנה תוקף נוכח העובדה כי בחלק ניכר של הרשויות המקומיות במדינת ישראל מספר התושבים אך הולך וגדל, נתון שלכאורה אינו מתיישב עם אפשרות הקטנת מספר החברים במועצות של אותן רשויות מקומיות. אולם, משעה שהגענו לכלל מסקנה לפיה יש מקום לקבל את העתירה בשל העיתוי בו התקבלה ההחלטה והוצא הצו, כאמור לעיל, איננו מוצאים לנכון לקבוע מסמרות בשאלה זו.

כן יצויין כי על סמך החומר שהוצג לפנינו, מתקשים אנו לפקפק בכנות כוונותיו של השר הניצבות בבסיס החלטתו מיום 11.8.08, להקטין את כוחם של "רסיסי סיעות" במטרה לאפשר את היציבות הנדרשת לתפקודו של השלטון המקומי ויכולתו למלא את חובותיו ותפקידיו ברשויות המקומיות השונות, עם זאת, אין גם בכך כדי לשנות ממסקנתנו.

מטעם זה, קיבלנו ביום 6.10.08 את העתירה.

ש ו פ ט

השופטת א' חיות:

בפסק הדין מיום 6.10.2008 קיבלנו ללא נימוקים את העתירות דנן וקבענו כי החלטת שר הפנים מיום 11.8.2008, שכותרתה "מפתח אחיד לקביעת מספר חברי המועצה ברשויות המקומיות" (להלן: ההחלטה) והוראות ההודעה בדבר קביעת מספר החברים של עיריות ומועצות מקומיות מיום 19.8.2008 (להלן: ההודעה) אשר פורסמה ברשומות ביום 4.9.2008, לא יוחלו על הבחירות הקרובות לרשויות המקומיות, האמורות להתקיים ביום 11.11.2008. הנימוקים שפירט חברי השופט י' דנציגר לקבלת העתירות כאמור מקובלים עלי, ואבקש להוסיף עליהם כמה הערות בקצירת האומר.

1. רשות מקומית היא תאגיד סטטוטורי שנועד על פי דין לנהל ולארגן תחומי חיים מסוימים באזור טריטוריאלי מוגדר (ראו בג"ץ 10104/04 שלום עכשיו - שעל מפעלים חינוכיים נ' רות יוסף, הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון, פסקה 7 לפסק דינו של המשנה לנשיא מ' חשין ([פורסם בנבו], 14.5.2006)), או כהגדרתו הקולעת של ד"ר ישי בלנק במאמרו "משפט השלטון המקומי, ביזור ואי-שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד 197 (2004): רשות מקומית היא "ישות שהיא בירוקרטית אך גם דמוקרטית; ישות שהיא בעת ובעונה אחת פיצול אדמיניסטרטיבי של המדינה אך גם מגלמת התארגנות וולונטרית של קהילת אנשים". הנהגתה של הרשות המקומית מורכבת מראש הרשות ומן המועצה הנבחרים בבחירות מוניציפאליות דמוקרטיות וביניהם חלוקת תפקידים מכוח החוק ללא הירארכיה. בעניינים רבים קיימת אמנם כפיפות של הרשויות המקומיות לשלטון המרכזי, יחד עם זאת נתונה לרשויות המקומיות באמצעות הגופים הנבחרים מידה לא מבוטלת של אוטונומיה בהפעלת כוחות שלטוניים מתוקף סמכויות שהקנה להן הדין במישרין (ראו בג"ץ 6057/07 חאג' יחיא נ' שר הפנים, פסקה 7 ([פורסם בנבו], 23.12.2007)). בית משפט זה עמד בפסיקתו על כך שזכותם של תושבי רשות מקומית לבחור ולהיבחר למוסדות השלטון המקומי מגשימה את זכות היסוד הכללית לבחור ולהיבחר, בציינה כי לתושבי הרשות המקומית עניין רב ורצון מובן שלעיתים אינו נופל מן העניין שיש להם בבחירת נציגי השלטון המרכזי, להשפיע על זהותם של המכהנים במוסדות השלטון המקומי על מנת להשפיע כך על דרכי הפעולה ועל המדיניות שתיושם בתחום המוניציפאלי (ראו: בג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 130 (1993); בג"ץ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 462, 473 (1989)). בבסיס הזכות הניתנת לתושביה של רשות מקומית לבחור להם הנהגה עומדת, אפוא, התכלית לאפשר ניהול של נושאים מקומיים באופן התואם את רצונם ואת שאיפותיהם של תושבי המקום (ראו אליהו וינוגרד דיני רשויות מקומיות 4 (כרך א' (1998)) מתוך הנחה כי בהסדירה תחומים שונים מתחשבת הרשות המקומית בהרכבה, בהרגליה ובדרכי חייה של האוכלוסייה המתגוררת בתחומה (ראו: ע"פ 858/79 לפיד נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(3) 386, 391 (1980); בג"ץ 953/01 סולודקין נ' עיריית בית-שמש, פ"ד נח(5) 595, 620 (2004)). כפועל היוצא מכך ניתן לומר כי תוצאות הבחירות לרשויות המקומיות נועדו לשקף את מגוון הדעות וההשקפות של תושבי הרשות וליתן להן ביטוי נאמן. האם עיקרון זה, הצומח מזכות היסוד לבחור ולהיבחר, משמיע לנו גם את הצורך בקיומו של יחס ישר בין מספרם של תושבי הרשות ובין מספר חבריה של המועצה הנבחרת, שהינה בצד ראש הרשות אחד משני הגופים הנבחרים המייצגים את הרשות המקומית כתאגיד סטטוטורי?

בסעיף 19 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) אימץ המחוקק השקפה זו. הוא קבע טבלה לעניין מספר החברים של המועצה העומדת לבחירה ובה מספרי מינימום ומקסימום של מספר חברי המועצה כאמור, שהינם פועל יוצא של מספר התושבים ברשות המקומית במועד הקובע עד למקסימום של 31 חברי מועצה. וזו לשון הסעיף:

(א) מספר החברים של מועצה העומדת לבחירה ייקבע על ידי השר לפי הטבלה הנתונה להלן בהתאם למספר התושבים שהיו רשומים ביום הקובע בספר התושבים המתנהל לפי פקודת מרשם התושבים, תש"ט-1949, והנוגע לתחום העיריה; תעודה מאת השר המעידה על מספר זה תשמש ראיה חותכת לתכנה; וזו הטבלה:

הסוג מספר התושבים מספר חברי המועצה

א' עד 5,000 9

ב' מ-5,001 עד 25,000 9 עד 15

ג' מ-25,001 עד 100,000 15 עד 21

ד' למעלה מ-100,000 21 עד 31

(ב) השר רשאי להגדיל את מספר חברי המועצה של עיריה הנמנית עם סוג משלושת הסוגים הראשונים, כדי המספר המקסימלי הקבוע בטבלה לסוג הבא אחריו.

הסדר דומה, הקובע מספרי מינימום ומקסימום לעניין מספר חברי המועצה העומדת לבחירה כפועל יוצא של מספר התושבים נקבע גם לגבי המועצות המקומיות בסעיף 6 לצו המועצות המקומיות (א) תשי"א-1950 (המהווה גם סעיף 6 לצו המועצות המקומיות (ב) תשי"ג-1953 מכוח סעיף 2 לצו זה) (להלן ביחד: צווי המועצות המקומיות)).

2. הרעיון לפיו ילך מספר הנציגים במועצת הרשות המקומית ויגדל ביחס ישר לגידול במספר התושבים תואם את מהותה של הרשות המקומית כישות דמוקרטית והוא מאפשר ייצוג אפקטיבי של מגוון הדעות וההשקפות הרווחות בקרב תושבי אותה הרשות. אולם, בצד ההגנה על אינטרסים אלה יש להביא בחשבון אינטרס חשוב נוסף והוא הצורך להשיג יציבות שלטונית ברשות המקומית שתאפשר לגופים הפועלים בה למשול ולמלא את תפקידיהם תוך קידום יעיל של מטרות הרשות. על חשיבותו של אינטרס זה עמד השופט י' זמיר בדנג"צ 1913/97 מואסי נ' שר הפנים, פ"ד נב(2) 49 (1998) באומרו: "דמוקרטיה בלתי יעילה, שאינה מצליחה לקיים סדר טוב ולספק שירותים טובים, לא זו בלבד שהיא מחטיאה את מטרתה, אלא היא אף מסכנת את עצם קיומה" (עמ' 78 לפסק-הדין). בפרשה אחרת עמד בית משפט זה על האיזון העדין הנדרש בין האינטרסים הנזכרים לעיל בקובעו כי ההוראה הקבועה בסעיף 19 לפקודת העיריות לעניין מספר חברי המועצה, כמו גם הוראות נוספות בפקודה, מיוסדות "על אותו איזון עדין בין הרצון לייצוגיות של מגוון ההשקפות במסגרת ההליך הדמוקרטי העירוני, לבין האחריות לכספי הציבור והצורך במנגנון יעיל לניהול הרשות" (בג"ץ 4886/06 עיריית באר שבע נ' שר הפנים, פסקה ה(6) ([פורסם בנבו], 14.1.2007)). על מנת לאזן בין אינטרסים אלה קבע המחוקק בסעיף 19 לפקודת העיריות מספרי מקסימום אשר נועדו להגביל ולגדור את מספרם האפשרי של חברי המועצה בהתאם למדרג שצויין וכמו כן הוסמך שר הפנים כנציג השלטון המרכזי לקבוע את מספר החברים של מועצה העומדת לבחירה, על פי טווחי המינימום והמקסימום שנקבעו בטבלה שבסעיף 19 של פקודת העיריות המצוטט לעיל.

3. במקרה שלפנינו ציינו המשיבים כי ככל שגדל מספר החברים של המועצה העומדת לבחירה כך גדל גם מספרן של רשימות המועמדים המתמודדות בבחירות וכתוצאה מכך נוצרת בסופו של יום התפלגות בין מפלגות וסיעות רבות מידי בקרב חברי המועצה והדבר מקשה על הרשות המקומית ועל העומד בראשה לתפקד ביעילות ולשמור על יציבות שלטונית. קושי זה מצדיק לדעת המשיבים צמצום של מספר חברי המועצה ברשויות המקומיות במסגרת הטווחים הקבועים לכך בחוק וזאת ללא קשר לשאלה האם מאז הבחירות הקודמות גדל או פחת מספרם של התושבים באותה רשות. המשיבים הוסיפו והדגישו בטיעוניהם כי לקראת הבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימו בשנת 2003 נקט שר הפנים דאז אברהם פורז מדיניות דומה בכל הנוגע למספר החברים של המועצות העומדות לבחירה ברשויות המקומיות.

אכן, הסמכות שהוקנתה לשר הפנים בסעיף 19 לפקודת העיריות לקבוע את מספרם של חברי המועצות העומדות לבחירה במסגרת הטווחים שנקבעו באותו סעיף, הינה סמכות רחבה המאפשרת לו, בין היתר, להגדיל את מספר חברי המועצה של עיריה הנמנית עם סוג משלושת הסוגים הראשונים שבטבלה "כדי המספר המקסימלי הקבוע בטבלה לסוג הבא אחריו" (סעיף 19(ב) לפקודת העיריות). יחד עם זאת, מתעוררת לדידי בהקשר זה שאלה לא פשוטה והיא - האם במסגרת הסמכות ושיקול הדעת המסורים לשר על פי סעיף 19(א) לפקודת העיריות רשאי השר להפחית את מספר חברי המועצה ברשות מקומית מסוימת, ולו בתוך הטווחים הקבועים לכך בטבלה, מקום שבו עלה מספר התושבים באותה רשות לעומת מספרם קודם לכן. כך לדוגמה, מאשרים המשיבים כי מספר התושבים בעיר ירושלים עלה ביום הקובע לענייננו (14.6.2008), בכשבעים אלף לעומת מספר התושבים ביום הקובע לעניין הבחירות המוניציפאליות שהתקיימו בשנת 2003 (ובתל-אביב בכשלושים אלף). למרות זאת, ראה שר הפנים להפחית את מספר חברי מועצת העיר ירושלים, כמו גם את מספר חברי מועצת העיר תל-אביב העומדת לבחירה, מ-31 חברים ל-27. שאלה נוספת העשויה להתעורר - בהנחה ששר הפנים אכן מוסמך להפחית את מספר חברי המועצה בנסיבות כאלה - היא השאלה האם החלטתו עומדת במבחן הסבירות בהתחשב במכלול הנתונים הרלבנטיים לעניין. השאלות שהועלו לעיל נוגעות במישרין לאיזון העדין שיש לערוך בין עיקרון הייצוגיות המגשים כאמור ערכים דמוקרטיים ובהם הזכות לבחור ולהיבחר לבין אינטרסים של יציבות ויעילות שלטונית המקדמים את יכולתה של הרשות המקומית למשול. ואולם, שאלות אלה אינן צריכות הכרעה במקרה שלפנינו שכן ראינו לקבל את העתירות מטעם אחר אותו פירט חברי השופט י' דנציגר בפסק-דינו (ראו גם הצו על תנאי מיום 8.9.2008). טעם זה נעוץ באיחור שבקבלת ההחלטה על ידי שר הפנים ובפרסום ההודעה בנדון כחודשיים בלבד לפני מועד הבחירות וכשלושה חודשים לאחר היום הקובע אשר בו נורתה על פי חוק "ירית הפתיחה" של מערכת הבחירות לרשויות המקומיות. ניתן אפוא להותיר שאלות נכבדות אלה לעת מצוא ואין צורך להכריע בהן לעת הזו.

4. עוד אבקש להוסיף ולהדגיש כי הרמיזות שעלו במסגרת העתירות שבפנינו באשר לשיקולים זרים שהנחו כביכול את שר הפנים במקרה דנן בקובעו את מספר חברי המועצות העומדות לבחירה, רמיזות חסרות שחר הן ומוטב היה להן שלא נטענו משנטענו. אדרבא, ניקיון דעתו וכנות כוונותיו של שר הפנים בהקשר זה עולים כמו מאליהם אם בוחנים את המהלכים שהובילו הוא ואחרים זה מכבר על מנת להגשים מדיניות עקרונית, לגיטימית כשלעצמה, הגורסת כי על מנת להשיג יציבות ויעילות שלטונית ברשויות המקומיות מן הראוי להביא לצמצום במספרם של חברי המועצה. כך למשל, הפיצה הממשלה עוד בנובמבר 2005 תזכיר חוק לפיו צומצם מספר חברי המועצה בעיריות והועמד על מספר אחד קשיח הנופל בכל קטגוריה ממספרי המקסימום הקבועים בחוק היום (ראו סעיף 51 לתזכיר חוק העיריות, תשס"ו-2005). תזכיר זה אף הפך להצעת חוק ממשלתית שעברה קריאה ראשונה בכנסת ופורסמה ברשומות עוד ביום 19.3.2007, אם כי בשונה מן התזכיר ובדומה למודל הקיים היום בסעיף 19 לפקודת העיריות, נשמרה בהצעת החוק סמכותו של שר הפנים לקבוע את מספר חברי המועצה לפי טווחים ומדרגות שנקבעו בהצעה המפחיתים ומצמצמים את מספר חברי המועצה העומדת לבחירה עד למקסימום של 25 חברים, לעומת 31 על פי סעיף 19 לפקודת העיריות (ראו סעיף 49 להצעת חוק העיריות, תשס"ז-2007).

תהליך החקיקה של הצעת החוק הנ"ל, הכוללת רפורמה מקיפה בדיני הרשויות המקומיות, לא הושלם במהלך שנת 2008 והצעה שעלתה בועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, על דעת שר הפנים, לפצל את סעיף 49 הנ"ל מתוך הצעת החוק על מנת לקדם בנפרד את חקיקתו קודם לקיום הבחירות לרשויות המקומיות, אף היא לא זכתה לרוב בקרב חברי הועדה. רק לאחר מיצוי הניסיונות לקדם את מהלכי החקיקה בעניין זה קבע שר הפנים ביום 11.8.2008 מפתח אחיד חדש לקביעת מספר חברי המועצה ברשויות המקומיות - היא ההחלטה נשוא העתירות שבפנינו - וכן מסר ביום 19.8.2008 הודעה שפורסמה ברשומות ביום 4.9.2008 בדבר מספר החברים של המועצות העומדות לבחירה, בהתאם לאותו מפתח. והכל מתוקף הסמכות הנתונה לו בעניין זה בסעיף 19 לפקודת העיריות ובסעיף 6 לצווי המועצות המקומיות.

5. הערה נוספת ואחרונה שראיתי להעיר נוגעת לטענות שהעלו המשיבים כנגד טענת ההסתמכות שהעלו העותרים. הילוכה של טענת ההסתמכות הוא כי משלא קבע שר הפנים ביום הקובע את מספר חברי המועצות העומדות לבחירה, סברו הם כי המפתח הקודם שקבע שר הפנים לצורך הבחירות ב-2003 הוא המפתח הקובע לעניין זה ואף כלכלו את צעדיהם בהסתמך על הנחה זו. כנגד טענה זו גרסו המשיבים כי לקראת כל מערכת בחירות ברשויות המקומיות חייב שר הפנים לפרסם החלטה בעניין מספר חברי המועצות העומדות לבחירה ולכן בהעדר כל החלטה לעניין זה ביום הקובע צריכים היו העותרים להניח כי בשלב כלשהו לפני יום הבחירות הקבוע ליום 11.11.2008 יפרסם השר החלטה בעניין זה ועל כן לא יכולים היו להסתמך על המפתח שפורסם לקראת הבחירות הקודמות לרשויות המקומיות שהתקיימו בשנת 2003. גישתם זו של המשיבים אין בה ממש, היא אינה מתחייבת מלשון ההוראות שבסעיף 19 לפקודת העיריות ובסעיף 6 לצווי המועצות המקומיות. יתרה מכך, היא עלולה להוביל לתוצאה שאינה מתקבלת על הדעת ולפיה בהעדר קביעה של שר הפנים לצורך מערכת בחירות נתונה באשר למספר חברי המועצה העומדת לבחירה ייווצר "‎‏רִיק" רגולטיבי ולא ניתן יהיה לבחור או להקים מועצות לרשויות המקומיות באותה מערכת בחירות. אכן, סעיף 19 לפקודת העיריות וסעיף 6 לצווי המועצות המקומיות אינם קובעים מהו המועד שבו על שר הפנים לקבוע את מספר חברי המועצה העומדת לבחירה אך הדעת נותנת כי אם הוא מבקש לשנות מן המפתח הקיים עליו לעשות כן ביום הקובע בו "נשלף" לראשונה פנקס הבוחרים מתוך מרשם האוכלוסין או למצער בסמוך מאוד לאחר מכן, על מנת שכל מי המבקשים ליטול חלק בהתמודדות לראשות הרשות המקומית או למועצה יוכלו לכלכל את צעדיהם בהתאם ועל מנת שלא ישנו את מצבם לרעה בהתבסס על המפתח הקודם. הנחת העותרים במקרה שלפנינו כי המפתח הקודם עומד בתוקפו משלא נקבע כל מפתח חדש ביום הקובע או למצער בסמוך לאחריו היתה, אפוא, הנחה סבירה בנסיבות העניין.

ש ו פ ט ת

השופט א' א' לוי:

אני מסכים לחוות דעתו של השופט י' דנציגר ולהערותיה של השופטת א' חיות.

5129371

54678313 ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' דנציגר.

5129371

54678313

ניתן היום, י"ב בחשון תשס"ט (10.11.08).

א' א' לוי 54678313-7181/08

ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט

[1] מיכל טמיר אכיפה סלקטיבית (ירושלים נבו), תשס"ח-2008, עמ' 233-234

[2] אהרון ברק "שיטת המשפט בישראל – מסורתה ותרבותה" הפרקליט מ (1992), עמ' 197

[3] בג"צ 376/81 משה לוגסי ואח' נ' שר התקשורת, פ"ד לו (2) 449, 460.

[4] מגמה זו החלה עם שינוי החוק לבחירה ישירה של ראשי רשויות מקומיות משנת 1975

[5] נבחנו כמה מועצות ערים באוסטרליה, באנגליה, בארה"ב, בגרמניה, בניו-זילנד ובקנדה

[6] ע"א 16/77 שמואל שלום חג'ני נ' עבדאללה עטאר פ"ד לא(3) 326, 331