עו"ד אדיר בנימיני

המיתולוגיה היוונית מגלה לנו כי כאשר הגיע הרקולס לאי קדיס (היום מיצרי גיברלטר), הוא הציב במקום שני עמודים וכתב עליהם כאזהרה לימאים את המשפט הבא: Non Plus Ultra (בגרסה הלטינית – המקור היה ביוונית); כוונתו הייתה שזהו הגבול של העולם ועל כן אסור להפליג מעבר לעמודים אלה. חכמי המשפט הרומי עשו שימוש נרחב באמירה זו לתיאור מצבים בהם רצו להציב גבול ברור, אותו אסור לעבור בשום אופן. אגב, ניתן למצוא היום את שני "עמודי הרקולס", בסמלה ובדגלה של ממלכת ספרד.

הגבול המדובר הוא מה שהתפתח להיות מתחם הסמכות של גופים מנהליים; זו למעשה דוקטרינת הUltra-Vires (בתרגום חופשי: "מעל לכוחו" – א.ב)[1]; גוף מנהלי אינו מוסמך לבצע פעולה שהכוח שהוענק לה אינה מאפשר לה לעשותו. על פי הדוקטרינה תיבחן השאלה האם הרשות המנהלית פעלה על פי סמכותה או שמא חרגה מהמנדט שניתן על ידי המחוקק: "הדין מוליד את הסמכות ובהיעדר דין מסמיך משוללת פעולת הרשות סמכות ואין לה תוקף"[2]. זהו עקרון יסוד המצוי המשמש ככלי חשוב בהגנה על זכויות האדם[3].

במילים אחרות, רשות מנהלית רשאית לפעול אך ורק על פי הסמכויות שהעניק לה הדין ובמסגרתן. עקרון זה ידוע במשפט הישראלי כ"עקרון חוקיות המינהל" או בלשון אחרת "עקרון החוקיות". העיקרון קובע כהגדרתו של כב' השופט, פרופ' יצחק זמיר, כי "אין סמכות לשום רשות מינהלית אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק. זהו הכלל הבסיסי בדיני המינהל הציבורי: הוא משמש לביקורת החוקיות של כל החלטה מנהלית ללא יוצא מן הכלל"[4].

המודל המסורתי של המשפט המנהלי, המכונה "מודל חגורת ההעברה" (Transmission Belt), מבוסס על תפיסת המדינה הדמוקרטית, כמדינה שבה לפרלמנט מונופול על קביעת הכללים, כאשר את הלגיטימציה לקביעת הכללים מקבל הפרלמנט מהעם, אשר המעניק לגיטימציה לפעולתה של הרשות המבצעת. חלוף הזמן ושינוי העיתים, בעקבות תהליך הגידול של סמכויות המינהל הציבורי ושיקול הדעת המוענק לו, הובילו אף לשינוי הפונקציה המרכזית של המשפט המנהלי: לא רק הגנה מפני כוחו של השלטון, אלא בחינת השאלה עד כמה הרשות הגיעה להחלטה המאזנת כראוי בין האינטרסים הפרטיים לבין האינטרס הציבורי. לאור המציאות החדשה שנוצרה הרי שעל בית המשפט לבחון לא רק את תוקף ההחלטה על פי גבולות הסמכות כפי שהוגדרו בחוק, אלא גם לתת את דעתו לגבי האופן שבו מפרשת הרשות את סמכותה[5].

אין זה סוד כי כל מדינה, באשר היא, יש לראות בה אפריורית כ"מסגרת שלטונית העשויה לפגוע בפרט ובזכויותיו, והמחייבת פיקוח שיפוטי נרחב"[6].

כעיקרון, כל החלטה של רשות שהתקבלה בחוסר סמכות, דינה בטלות מדעיקרא (Null and Void). על חשיבות הגדולה אותה העניק בעבר בית המשפט העליון לכך שהרשויות ינהגו במסגרת הסמכויות שהוענקו להן, ניתן ללמוד מן המטפורות שבהן נקט בהקשר לפעולות מסוג זה, פעולות אותם ראה "כעפרא דארעא, כחספא בעלמא"[7]. בכך יישם בית המשפט העליון את העמדה המסורתית של המשפט המנהלי, שראה בעקרון חוקיות המנהל את "יסוד היסודות" בתוך שעריו, ולפיכך "פעולה ללא סמכות נחשבה לבטלה מעיקרה"[8]. כך נקבע למשל בפרשת אחים אריאל: "הלכה פסוקה מלפני בית משפט זה היא שמעשה הרשות שנעשו תוך חריגה מסמכותה כאין ואפס הם"[9].

זו הייתה הגישה המסורתית של בית המשפט העליון, עד ליצירת "דוקטרינת הבטלות היחסית", שתראה בפעולת הרשות רק כ"ברת-ביטול" (Voidable) – "נפסדות", שהיא פועל יוצא של טעות בתחום הסמכות[10]. ההחלטה תקבע כ"נפסדת" (ולא תבוטל) אם בית המשפט ישתכנע, בין השאר, כי התוצאה הסופית שלה לא הייתה משתנה לו הייתה הפעולה מתבצעת על פי הסמכות המוקנית לרשות בדין.  

להשלמת התמונה, אציין כי חוקיותה של החלטה מנהלית, אינה עומדת על יסוד הסמכות בלבד, אלא נבחנת ב- 3 שלבים:

1) סמכות – מבחן זה תר ובוחן את השאלה האם קיימת סמכות.

2) חוקיות ההליך – מבחן זה בוחן את חוקיות הפרוצדורה: האם אכן ההחלטה התקבלה כפי שהחוק והנהלים מחייבים.

3) מישור שיקול הדעת – זהו המבחן שבודק את מהות התוצאה של ההחלטה המנהלית: האם שיקול הדעת היה ענייני, בתום-לב, בתוך מתחם הסבירות, במידתיות ובשוויוניות.

 מכאן, שהכרעה בשאלת הסמכות היא סוף הפסוק, אבל היא בהחלט השלב החשוב בכל ההליך, שכן, בהעדר סמכות, כל הפעולות שנעשו לאחר מכן עלולות להתבטל.

 

 

 

עו"ד אדיר בנימיני

 

 

---

 

הערות שוליים:

 

[1] על מנת לעמוד על שורשיו העמוקים של עיקרון די אם אפנה לדבריו המלומדים של איל בנבנשתי, אשר רואה בעיקרון ה"אולטרה-וירס" את "עמוד השדרה של הדין המנהלי". באמצעות עקרון זה מבקש הציבור שרשויות השלטון לא יחרגו מהסמכויות שהקנה להן, "מבחינה היסטורית מקורה של תפיסה דיכוטומית זו במגנה-כרטא, שהגנה על זכויות האצולה האנגלית מפני המלך. תורתו של מונטסקייה, שהשפיעה רבות על עיצוב התפיסה של המשטר הדמוקרטי, הדגישה אף היא את חשיבותו של עקרון שלטון החוק כשומר על זכויות הנשלטים מפני השליט" [איל בנבנשתי "תחולת המשפט המנהלי על גופים פרטיים" משפט וממשל ב' (תשנ"ד) 11].

 

[2]  רענן הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי (ירושלים שנהב) תשנ"ז-1996, עמ' 27

 

[3]  אורן גזל "עיכוב לחקירה" מתוך: ספר יצחק זמיר-על משפט, ממשל וחברה (בעריכת יואב דותן ואריאל בנדור) הוצאת האוני' העברית בירושלים (תשס"ה-2005), עמ' 353

 

[4]  יצחק זמיר הסמכות המנהלית (ירושלים נבו) תשנ"ו-1996, עמ' 49

 

[5]  מיכל טמיר אכיפה סלקטיבית (ירושלים נבו), תשס"ח-2008, עמ' 233-234

 

[6] אהרון ברק "שיטת המשפט בישראל – מסורתה ותרבותה" הפרקליט מ (1992), עמ' 197

 

[7] ע"א 311/78 הניה הווארד נ' נסים מיארה ואח' פ"ד לה (2)

 

[8] דפנה ברק-ארז "הבטלות היחסית במשפט המינהלי: על מחירן של זכויות" מתוך: ספר יצחק זמיר-על משפט, ממשל וחברה (בעריכת יואב דותן ואריאל בנדור) הוצאת האוני' העברית בירושלים (תשס"ה-2005), עמ' 300.

 

[9] ע"פ 284/74 שותפות אחים אריאל נ' מדינת ישראל פ"ד כט(1) 390

 

[10] רע"פ 4398/99 עינת הראל נ' מדינת ישראל פ"ד נד(3), 637

 

 

למען הסר ספק יובהר כי אין באמור משום מתן עצה או חוות דעת משפטית ויש להיוועץ פרטנית עם עו"ד בטרם יעשה שימוש במידע לעיל