עו"ד אדיר בנימיני

מידת היכולת של אזרח מן השורה לסמוך על מצג ו/או הבטחה שלטונית ו/או רישיון סטטוטורי שהוענק על ידי רשות מנהלית, תקבע על פי מבחן הקשור עם עוצמת "אינטרס ההסתמכות" על אותו מצג ו/או הבטחה. מידת הפגיעה ו/או הנזק שיגרמו לו, בעקבות שינוי או חזרה של הרשות מן העמדה עליה הסתמך, הוא נתון מאוד רלוונטי בהקשר זה. 

בית המשפט העליון, בשורה ארוכה של פסיקות, קבע כי אחד מערכי היסוד של שיטתנו המשפטית הינו "אינטרס ההסתמכות של הפרט". בפרשת ילנה גינס (אשר נדונה בפני הרכב של 7 שופטים) ציין בית משפט העליון, מפי כב' הנשיא, פרופ' אהרן ברק, כי "כחוט השני עובר אינטרס ההסתמכות במשפט הישראלי. חלקים ניכרים של המשפט הפרטי מבוססים עליו (ראו א' ברק, חוק השליחות 180 (כרך א', 1996); ד' פרידמן ונ' כהן, חוזים 151 (כרך א', תשנ"א)); ג' שלו, דיני חוזים 161 (מהדורה שניה, תשנ"ה); ד' ברק-ארז, "הגנת ההסתמכות במשפט המינהלי", משפטים כז 17, 22 (תשנ"ו)). כך היה הדין בעבר עת נהג עקרון המניעות, המבוסס על עקרון ההסתמכות. כך הדבר כיום, שעה שניתן לראות בהגשמת אינטרס ההסתמכות חלק מעקרון תום הלב. מהמשפט הפרטי הועבר אינטרס ההסתמכות למשפט הציבורי (ראו S. Schonberg, Legitimate Expectations in Administrative Law (2000))".

בהמשך לדברים אלה, מציין כב' הנשיא, פרופ' ברק, את העובדה שהרשות הציבורית מחויבת להגנה על אינטרס ההסתמכות שנוצר על פי הדין הקודם (באותו מקרה), וזאת מכוח החובות המוטלות עליה כ"נאמן הציבור": "אכן, הרשות הציבורית היא נאמן הציבור. מנאמנותה של הרשות הציבורית נגזרת חובתה לפעול בהגינות, ביושר, בסבירות ובמידתיות. מאלה נלמדת חובה להתחשב באינטרס ההסתמכות של הפרט. על בסיס זה נבנו דיני ההבטחה המינהלית, דיני המכרזים, דיני הסופיות המינהליים, דיני ההנחיות המינהליות ודיני הבטלות היחסית (ראו ברק-ארז, שם). הם הבסיס לצורך להבטיח בחקיקה (בין חקיקה ראשית ובין חקיקת משנה) הוראות מעבר כדי להגן על האינטרסים של מי שסמכו על הדין הקודם"[1].

ההגנה במשפט המנהלי, מפני שינוי החלטה של הרשות, כוללת גם הגנה על "אינטרס הציפייה", ללא צורך בהוכחת הסתמכות. הרציונל הוא הקושי בהערכת ההסתמכות הנוגעת לציבור רחב, וסוגי ההסתמכות השונים[2].

הטעמים להגנה על "אינטרס הציפייה" במשפט המנהלי, הם מגוונים; בין השאר, מדובר בחובתה המוגברת של הרשות (לעומת אדם רגיל), לנהוג בכבוד והגינות כלפי הפרט, בחיזוק תחושת המחויבות ההדדית שבין האזרח לרשות והפחתת הניכור כלפי מערכות השלטון; כמו כן, קיימת חשיבות לשיתוף פעולה בין הפרט לבין הרשויות מבחינה תועלתנית, וכך גם חובה להגן על ציפיית הפרט מבחינת עקרון השוויון ושמירה על שלטון החוק[3].

את אינטרס ההסתמכות כמו כל ערך אחר, יש לאזן אל מול ערכים מתנגשים, כגון האינטרס שבאי כבילת שיקול דעתה של הרשות למשל. על החלטה מנהלית לא חל עקרון הסופיות (כשם שהוא חל על החלטה שיפוטית), והרשות מוסמכת בכפוף לתנאים מסוימים לחזור בה מהחלטה או לשנות אותה: "ההחלטה המנהלית אינה כפופה לא לעקרון גמר המלאכה ואף לא לעקרון של מעשה בית דין, בדרך כלל היא אינה אמורה להיות סופית. שיקולים שונים עשויים לדרוש, לא פעם בנסיבות לא צפויות, שינוי או ביטול החלטה"[4].

יחד עם זאת, ראוי לחדד, והדבר מובהר היטב בספרו של כב' השופט, פרופ' זמיר, כי שינוי או ביטול החלטה מנהלית אינו עניין שבשגרה, ונדרשים טעמים כבדי משקל לעשות כן, כאשר אינטרס ציבורי חשוב מצדיק זאת, או כאשר נשתנו נסיבות, או כאשר מתחייב עיון חוזר בהחלטה קודמת שנתנה מטעם חשוב[5]. הטעם שעומד ביסוד העניין הינו כמובן הצורך לקחת בחשבון את "היבט הפגיעה האפשרית בזכויות מוקנות או בציפיות סבירות של צדדים שאפשר שהסתמכו על ההחלטה המקורית, ועל השינוי להיות מונחה משיקולים עניינים ולעמוד באמות מידה של תקינות, תום-לב ושוויון"[6].

אפילו ויצאה תחת ידה של הרשות המנהלית החלטה שיסודה בטעות, אין היא יכולה לבטלה, בטרם תבחן לעומק את השפעתה על מי שעלול להינזק מכך, מתוקף הסתמכותו על ההחלטה המקורית: "רשות מינהלית אשר עמדה, או הועמדה, על פגם שנפל בהחלטה שיצאה מתחת ידה, רשאית לעתים (ולעתים היא אף חייבת) לבטל או לשנות את החלטתה, ככל הדרוש לתיקון הפגם בו לקתה. אך בגדר שיקוליה לביטולה או לשינויה של החלטה קודמת, חייבת הרשות להביא בחשבון את השפעת ההחלטה המבטלת, או המתקנת, על המציאות אשר נוצרה בעקבות החלטתה המקורית. משנרכשו זכויות מכוח ההסתמכות על ההחלטה הראשונה, או אף נוצרו ציפיות לגיטימיות למימושן של זכויות כאלו, שוב אין הרשות - בגדר החלטתה המתקנת - רשאית להתעלם מהן"[7].

הרשות המנהלית מחויבת, לפיכך, לבחון מחדש את עמדתה מידי פעם, וגם עם נעשתה טעות, הרי שבמקרים מסוימים, לאור ההסתמכות של האזרח על ההחלטה, היא תהיה מחויבת להותיר את החלטתה המקורית, הכול כאמור בכפוף לאיזונים הנדרשים בין האינטרסים המתנגשים.

 

 

עו"ד אדיר בנימיני

 

 

 

[1] בג"צ 9098/01 ילנה גניס נ' משרד הבינוי והשיכון פ"ד נט(4) 241

 

[2] עמ"נ (ת"א) 35243-03-10 עמותת חסידי חוסני אלקואסמי נ' משרד החינוך ניתן ביום 06/02/2011

 

[3] דפנה ברק-ארז "הגנת הציפייה במשפט המנהלי" עיוני משפט כז, 1 (תשס"ג) עמ' 223-224

 

[4] יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב' עמ' 982

 

[5] שם, עמ' 1001

 

[6] ע"א 5035/98 משה"ב חברה לשיכון בניין ופיתוח ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח' ניתן 21/03/2002

 

[7] בג"צ 5273/97 דליה מוננזון ואח' נ' עיריית אשדוד ואח' פ"ד נ"א (4) 757